Abstract Starting from the perspective of critical migration regime studies, this article analyzes the Stockholm Programme, a five-year plan outlining the EU’s justice and home affairs policy from 2010 to 2014. Inspired by studies of governmentality and their focus on the relation of power/knowledge, the article elaborates on the ways in which mobility is problematized in order to make it an object of government. It argues that by producing different categories and ‘figures of migration’ as other, an EU citizen is created as a subject, while at the same time a need to regulate migration is presented as a necessary measure. It further contends that the authors of the Stockholm Programme aim at installing a differentiated regime of regulation, combining juridical, neoliberal and humanitarian rationales under the label of ‘migration management’. After pointing out some key technologies of government, the article finishes with the assumption that the EU document is driven by a strategy of de-indivualizing a proclaimed ‘illegal migration’, thus legitimizing restrictive migration controls.
Im Juni 2014 traf sich der Europäische Rat, um ein neues Fünfjahresprogramm der Europäischen Union auf dem Gebiet der Innen- und Sicherheitspolitik zu verabschieden. Es beerbt das Stockholmer Programm, das im Dezember 2009 unter schwedischer Rats-Präsidentschaft beschlossen wurde und von 2010 bis 2014 die migrationspolitische Agenda der EU bildete. Inhaltlich weist das Nachfolgedokument nicht viel Neues auf, sondern beschränkt sich in weiten Teilen lediglich auf die praktische Umsetzung des Vorgängers (vgl. Europäischer Rat 2014). Es lohnt sich daher, einen Rückblick auf die migrationspolitischen Grundlagen des Stockholmer Programms zu werfen, um sie einer wissenschaftlichen und politischen Auseinandersetzung zugänglich zu machen.
Für eine kritische Perspektive ist es dabei nicht nur entscheidend, die vom Europäischen Rat geforderten Maßnahmen zu hinterfragen. Vielmehr muss es auch darum gehen, die verwendeten Begriffe und Kategorien, mit denen Migration thematisiert wird, auf machtpolitische Implikationen abzuklopfen. Hierauf möchte ich den Fokus meines Beitrags legen. Daher werde ich weder eine Genealogie des europäischen Migrationsregimes durchführen, noch eine rechtliche Bewertung vornehmen oder die Inhalte des EU-Dokuments mit ihrer tatsächlichen Umsetzung abgleichen. Vielmehr untersuche ich das Stockholmer Programm aus der Perspektive einer Machtanalytik, die jene Wissensformen, Programmatiken, Subjektfiguren und politischen Technologien herausarbeitet, auf denen die Regulierung und Kontrolle von Migrationsbewegungen beruhen und die damit den Rahmen europäischer Migrationspolitik entwerfen. Ich bediene mich dabei aus dem Instrumentarium der an Michel Foucault angelehnten studies of governmentality. Anstatt von ‚gegebenen‘ sozialen Phänomenen auszugehen, untersucht und hinterfragt diese Forschungsperspektive die spezifischen Problematisierungen, durch die zu regierende Subjekte und Objekte mittels bestimmter Technologien im Rahmen gesellschaftlicher Machtverhältnisse hervorgebracht werden (vgl. Foucault 1987: 254f.; siehe auch Rose/Miller 1992; Dean 1999; Lemke/Krasmann/Bröckling 2000; Pieper/Gutiérrez Rodríguez 2003; Osborne 2004; Bröckling/Krasmann 2010). Auf diese Weise lässt sich das Stockholmer Programm untersuchen, ohne seine Kategorisierungen und Bewertungen zu reproduzieren. Ziel des Artikels ist es, die Darstellung von Migrationsprozessen zu „denaturalisieren“ (Walters 2011a: 306): aufzuzeigen, dass sie keineswegs selbstverständlich, sondern bereits Teil einer spezifischen „intellektuelle[n] Bearbeitung der Realität“ ist, „an der dann politische Technologien ansetzen können“ (Lemke/Krasmann/Bröckling 2000: 20f.). Zu untersuchen ist daher, auf welche Weise bestimmte Formen der Mobilität als ‚Migration‘ problematisiert werden und wie ein spezifisches politisches Eingreifen als notwendig dargestellt wird, um sie regieren zu können.
Wie ich zeigen möchte, erweisen sich die im Stockholmer Programm entworfenen Kategorien und Subjektfiguren der Mobilität als zentrale Elemente dieser Problematisierungen. Ihre Verwendung lässt sich als Versuch des Europäischen Rates interpretieren, ‚Ordnung‘ in das diffuse und kaum zu kontrollierende Phänomen der Migration zu bringen (vgl. Papastergiadis 2000: 7; Castles/Miller 1998: 283). Mit dem Ziel, dieses zu sortieren und zu steuern, wird es im Stockholmer Programm in drei Kategorien unterteilt, mit denen entsprechende „Figuren der Migration“ (Karakayalı/Tsianos 2005) korrespondieren: ‚legale‘ Migrant_innen, ‚illegale‘ Migrant_innen und ‚Flüchtlinge‘. Sie sind die wesentlichen Subjektfiguren, durch die Migrationsbewegungen als zu regierende Phänomene problematisiert werden und mit denen verschiedene Programmatiken verknüpft sind. Sie bilden daher den Leitfaden der Analyse.
Um zu verstehen, auf welche Weise sie konstruiert werden, ist es jedoch notwendig, ihr ‚Gegenüber‘ herauszuarbeiten. Daher gehe ich zunächst auf die Figur des ‚Unionsbürgers‘ und die daran gekoppelte Konstruktion eines europäischen Binnenraumes ein, die in Abgrenzung zu ‚Zuwanderung‘ und ‚externen‘ migrantischen Subjekten erfolgen. In einem zweiten Teil analysiere ich die Programmatik des Migrationsmanagements, die sich wie ein roter Faden durch das Stockholmer Programm zieht. Anschließend arbeite ich nacheinander die konstruierten Figuren und Kategorien der Migration heraus, um in einem letzten Abschnitt auf die Brüche zwischen den Technologien, Subjektfiguren und Programmatiken einzugehen.
Verschwimmende Grenzen: ‚Unionsbürger‘ und Figuren der Migration
Bereits im ersten Kapitel des Stockholmer Programms wird ein „Europa der Bürger“1 proklamiert, deren „Interessen und Bedürfnisse […] im Mittelpunkt stehen sollten“, um die Innen- und Sicherheitspolitik der EU anzuleiten (Europäischer Rat 2010: 4).2 Immer wieder ist auch von „Unionsbürgern“ die Rede. Sie werden als Subjektfigur angerufen, in deren Auftrag zu handeln sei, und werden damit als wesentlicher Referenzpunkt europäischer Politik adressiert. Dabei gelten sie als Träger_innen bürgerlicher Rechte im Rahmen einer „Unionsbürgerschaft“, die sich als wichtiges Element in der Entwicklung der EU zu einer politischen Union verstehen lässt (vgl. Mezzadra 2009: 214, 217).3 Auf diese Weise werden sie als EU-Subjekte entworfen, die zwar weiterhin an Nationalstaaten gebunden, jedoch auch jenseits von deren Grenzen in einem gemeinsamen ‚Inneren‘ der EU zu verorten sind.
Wie sich hier schon andeutet, korrespondiert die Subjektfigur des ‚Unionsbürgers‘ mit der Konstruktion eines europäischen Binnenraumes, in dem ihm kollektive Rechte und Freiheiten zugeschrieben werden, aber auch Bedrohungen existieren, vor denen er abzuschirmen sei: Ein „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ sei anzustreben, ein „gemeinsamer Raum des Schutzes der Grundrechte und Grundfreiheiten“ (EuR 2010: 4). Die Schaffung dieses gemeinsamen EU-Binnenraumes stützt sich jedoch nicht nur auf die Proklamation liberaler Werte. Wie die Figur des ‚Unionsbürgers‘ basiert sie auch auf der Abgrenzung gegenüber einem imaginierten ‚Außen‘, das mit der Konstruktion von ‚fremden‘ Subjekten einhergeht (vgl. auch das Interview mit Étienne Balibar in dieser Ausgabe von movements; Mezzadra 2009: 211; Walters 2010: 91; siehe auch Gupta/Ferguson 1992: 17). Der kanadische Sozialwissenschaftler William Walters spricht daher von der Möglichkeit, „die Geschichte politischer Grenzen mit Blick auf die verschiedenen ‚Anderen‘ zu schreiben, deren Anrufung die Grenzziehung sanktionierte“ (Walters 2011a: 319).
In räumlicher Hinsicht ist eine solche Innen-Außen-Unterscheidung im Stockholmer Programm ein dominantes Thema: Nicht nur wird der „externen Dimension von Freiheit, Sicherheit und Recht“ ein ganzes Kapitel gewidmet (Kapitel 7); mit dem Begriff der ‚Drittstaaten‘ wird auch ein externer Raum als Kontrastfolie eines EU-eigenen Territoriums konstruiert (vgl. EuR 2010: 4, 26). Laut Walters handelt es sich bei einer solchen Grenzziehung nicht um einen harmlosen Akt, sondern um den Effekt eines „Raumdispositiv[s], in dem Macht produziert wird“ (Walters 2011a: 323). Dies lässt sich an dem Projekt eines gemeinsamen Schengener Binnenraumes verdeutlichen, den die Autor_innen des Stockholmer Programms als große Errungenschaft feiern (vgl. EuR 2010: 4): Mit der Idee, interne Grenzkontrollen für Unionsbürger_innen abzuschaffen, gingen zugleich die Erfindung einer ‚Außengrenze‘ der EU und eine verstärkte Migrationskontrolle an ihren ‚Rändern‘ einher (vgl. Hess/Tsianos 2007: 28).
Auch auf der Ebene der Subjektfiguren zeigt sich eine deutliche Differenzierung in Innen und Außen. So korrespondiert die Schaffung des ‚Unionsbürgers‘ und eines europäischen Binnenraumes mit der — bereits genannten — Konstruktion dreier unterschiedlicher Figuren der Migration. Der Unionsbürger wird auch dadurch als Subjekt hervorgebracht, indem er von diesen ‚externen‘ Figuren abgegrenzt wird, die als ‚Fremde‘ das imaginierte Andere seiner eigenen Identität und geopolitischen Zugehörigkeit darstellen. Sie übernehmen die Rolle, eine „imagined migration world“ zu kreieren, die als Kontrastfolie bei der Schaffung der EU als einem spezifischen geopolitischen Raum und politischem Akteur fungiert (Walters 2010: 75). Darin lassen sich Spuren eines ‚Containerdenkens‘ erkennen, das auf der Vorstellung basiert, Kultur, politische Gemeinschaft, Ökonomie und soziale Gruppe seien deckungsgleiche und von geographischen, nationalstaatlichen Grenzen eingefasste Phänomene, denen gegenüber Migration eine Abweichung von einer Norm der Sesshaftigkeit darstellt (vgl. Gupta/Ferguson 1992: 17; Malkki 1995: 508; Wimmer/Glick Schiller 2003: 585; Hess 2011: 47ff.).
Jedoch unterlaufen die Praktiken transnationaler Migration solch eine eindeutige Grenzziehung zwischen ‚innen‘ und ‚außen‘, worauf neuere Forschungsdebatten zu ‚transmigrants‘ aufmerksam gemacht haben (vgl. Glick Schiller/Basch/Szanton Blanc 1995: 136; Pries 2001: 54f.). Als dynamische Kraft bewirken sie so eine stete Transformation des europäischen Migrationsregimes, indem sie Akteure der Migrationskontrolle immer wieder zu einer Neujustierung ihrer Praktiken zwingen (vgl. Bojadžijev/Karakayalı 2007: 207; Hess/Tsianos 2007: 32f.; Benz/Schwenken 2005: 374f.; Mezzadra 2009: 218). Zugleich stellen auch wirtschaftliche Erwägungen und Praktiken eine klare Grenzziehung zwischen internen und externen Räumen und Subjekten infrage, da durchaus ein Interesse an einer Zuwanderung von (ausbeutbaren) Arbeitskräften in die EU besteht, wie ich an späterer Stelle zeigen werde.
Im Kontext dieses gesellschaftlichen Spannungsverhältnisses innerhalb des europäischen Migrationsregimes wird Mobilität im Stockholmer Programm nahezu gegensätzlich konstruiert: Demnach stellt sie einerseits ein wesentliches Recht und eine Quelle positiver Ressourcen, andererseits aber auch eine potenzielle Bedrohung dar. Den Unionsbürgern soll demnach die „uneingeschränkte Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit“ gewährleistet werden, das eines der „Grundprinzipien“ darstelle, „auf denen die Union beruht“ (EuR 2010: 8).4 Während ihre Mobilität ‚im Inneren‘ des konstruierten EU-Raumes zunehmend normalisiert wird, wird Migration ‚von außen‘ als Problemfall dargestellt. Dies lässt sich an der prominenten Platzierung des Themas im Stockholmer Programm veranschaulichen: Zwei der sieben Kapitel sind ausschließlich dem Schwerpunkt Migration vorbehalten — „Zugang zu Europa in einer globalisierten Welt“ (Kapitel 5) und „Ein Europa der Verantwortung, der Solidarität und der Partnerschaft in Migrations- und Asylfragen“ (Kapitel 6). In Kapitel 1 wird zudem die „Entwicklung einer vorausschauenden und umfassenden Migrationspolitik“ zu einem der „politischen Hauptziele der Union“ erklärt und eine nicht regulierte Einwanderung als potenzielle Bedrohung für die ‚Unionsbürger_innen‘ stilisiert (ebd.: 5).
Die Behandlung des Themas ‚Zuwanderung‘ changiert dabei ebenfalls zwischen zwei Polen: Einerseits wird sie nach wie vor als bedrohliche Abweichung von einem „sedentary bias“ (Malkki 1995: 508), einer Norm der Sesshaftigkeit thematisiert, die zunehmend weniger für ‚Unionsbürger_innen‘ innerhalb der EU, wohl aber für ‚externe‘ Subjekte gilt, die in die EU einreisen. Zugleich wird Migration im Stockholmer Programm jedoch nicht im Sinne einer Null-Einwanderungspolitik grundlegend abgelehnt, sondern durchaus — in Maßen — als wünschenswertes Phänomen betrachtet, das die europäische Wirtschaft auf den globalen kapitalistischen Märkten stärke. Da sie die Option eines freien Zugangs zur EU kategorisch ausschließen, stehen die Akteure der europäischen Migrationspolitik vor der — selbst verschuldeten — Herausforderung, Migrationsprozesse zu regulieren, ohne Mobilität gänzlich zu unterbinden.
Für alle Beteiligten nutzbringend? Das Paradigma des Migrationsmanagements
Dieses ‚Problem‘ wird im Stockholmer Programm über eine abgestufte Politik zu lösen versucht, die das komplexe Phänomen der Migration in drei Kategorien und entsprechende Subjektfiguren unterteilt, für die eine je spezifische Form des Regierens angestrebt wird: Während ‚legale Migration‘ als wünschenswerte, zu nutzende Ressource und ‚Flüchtlinge‘ als zu schützende Subjekte inszeniert werden, wird ‚illegale Einwanderung‘ als bedrohliches und damit unerwünschtes Phänomen konstruiert, das zu verhindern und zu bekämpfen sei. Im Kapitel „Integriertes Grenzmanagement für die Außengrenzen der EU“ heißt es entsprechend:
„Die Union muss weiterhin den rechtmäßigen Zugang zum Hoheitsgebiet ihrer Mitgliedstaaten erleichtern und gleichzeitig parallel dazu Maßnahmen ergreifen, um illegale Einwanderung und grenzüberschreitende Kriminalität zu bekämpfen und ein hohes Maß an Sicherheit aufrechtzuerhalten. Die Verstärkung der Grenzkontrollen sollte nicht den Zugang zu Schutzsystemen von dazu berechtigten Personen […] verhindern.“ (EuR 2010: 26)
Diese abgestufte Herangehensweise orientiert sich an einem Paradigma, welches unter dem Begriff des ‚Migrationsmanagements‘ bekannt geworden ist. Das in den 1990er Jahren entwickelte und vor allem durch die Internationale Organisation für Migration (IOM) verbreitete Konzept ist in den letzten Jahren immer mehr in den Vordergrund europäischer Migrationspolitik gerückt. Als „global policy discourse“ verdrängte es zunehmend Ansätze einer strikten Abschottungspolitik, denen es eine ökonomische, neoliberale und pragmatische Rationalität entgegensetzte (Geiger/Pécoud 2010: 8f.). Die Vorstellung eines Migrationsmanagements beruht auf der These, dass über die differenzierte und selektierende Regulierung von Migrationsbewegungen eine ‚Triple-Win-Situation‘ geschaffen werden könne: Eine durch bi- und multilaterale Abkommen erreichte ‚geordnete‘ Migration würde demnach Herkunftsländern, Zielländern und Migrant_innen gleichermaßen zu Gute kommen. Dabei wird Migration depolitisiert, indem der Umgang mit ihr nicht als Effekt politischer Entscheidungen dargestellt wird, sondern als Ergebnis rein „technischer“ und „richtiger“ Überlegungen — also des korrekten „Managements“ (ebd.: 11). Migration wird zugleich als teilweise autonomer Prozess anerkannt, der nicht vollständig durch staatliche Kontrolle unterbunden, sondern allenfalls reguliert werden kann (und sollte) (vgl. Hess/Tsianos 2007: 32f., 36; Kalm 2010: 22; Geiger/Pécoud 2010: 9). Entsprechend wurde das europäische Grenzregime in den letzten Jahren gouvernementalisiert: Es „zielt nicht länger auf hermetische Abschottung, sondern macht die Zirkulation zum Gegenstand der flexiblen Steuerung migrantischer Subjektivitäten“ (Tsianos/Hess 2010: 248). Dabei gehören restriktive Maßnahmen jedoch nicht der Vergangenheit an. Die ‚Bekämpfung illegaler Migration‘ bleibt vielmehr ein wichtiges Element des Migrationsmanagements und ist ihm inhärent, wie ich an späterer Stelle zeigen werde (vgl. Georgi 2007: 105; Meyer/Purtschert 2008: 166f.).
Einige Abschnitte des Stockholmer Programms lesen sich wie ein Handbuch des Migrationsmanagements. So sei sich der Europäische Rat der „Chancen wie der Herausforderungen bewusst, die sich aus der größeren Mobilität der Menschen ergeben, und er betont, dass eine gut gesteuerte Migration für alle Beteiligten nutzbringend sein kann“ (EuR 2010: 27; Herv. d. A.).
Folgende Fragen drängen sich auf: Wie versucht der Europäische Rat, die Behauptung rein positiver Auswirkungen europäischer Migrationspolitik zu rechtfertigen? Wie versucht er, die heterogenen und diffusen Mobilitäten in die als trennscharf entworfenen Kategorien ‚legale Migration‘, ‚illegale Zuwanderung‘ und ‚Flüchtlinge‘ einzusortieren? Wie werden diese Kategorien konstruiert, welche Eigenschaften werden den damit korrespondierenden Figuren der Migration zugeschrieben und welche Formen des Regierens vorgeschlagen?
Im flexiblen Container: ‚Legale Migration‘ als ökonomische Ressource
Bereits im ersten Kapitel des Stockholmer Programms ist davon die Rede, den „Zugang zu Europa für Geschäftsleute, Touristen, Studenten, Wissenschaftler, Arbeitnehmer […] und sonstige Personen mit einem berechtigten Interesse an der Einreise in das Gebiet der Union […] effektiver und effizienter“ zu gestalten (ebd.: 5; Herv. d. A.). Migrant_innen werden dabei als nützliche Ressource inszeniert, deren geordnete Einwanderung aus diesem Grunde legitim sei. Das entscheidende Kriterium für diese Wertung besteht in den positiven Effekten, die ihnen zugeschrieben werden:
„Dem Europäischen Rat ist […] bewusst, dass flexible migrationspolitische Maßnahmen vor dem Hintergrund der großen demografischen Herausforderungen, die sich der Union in der Zukunft stellen und mit einer steigenden Nachfrage nach Arbeitskräften einhergehen, längerfristig einen wichtigen Beitrag zur Wirtschaftsentwicklung und Wirtschaftsleistung der Union darstellen werden.“ (ebd.: 27)
Eine Zuwanderung von Arbeitskräften trage „zu größerer Wettbewerbsfähigkeit und wirtschaftlicher Dynamik“ bei (ebd.: 29). Konstruiert wird eine Kategorie ‚legaler‘ Migration, deren Subjekte als ökonomische Ressource thematisiert werden, welche einen positiven Einfluss auf die wirtschaftliche und demografische Entwicklung der Europäischen Union in einer Welt des Wettbewerbs und der Konkurrenz ausübt. Sie werden als Arbeitssubjekte präsentiert, die über nützliche Kompetenzen und individuelle Fähigkeiten verfügen. Zugleich werden sie als aktive Subjekte mit eigenständiger Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit anerkannt. Ganz in gouvernementalem Duktus regt der Europäische Rat daher an, entsprechende Bedingungen zu schaffen, um ihr Handeln und ihre Arbeitskraft in die von der EU gewünschten Bahnen lenken zu können — demnach auch zu ihrem eigenen Vorteil: Durch eine „flexible Politik“ soll es ihnen ermöglicht werden, „ihr Potenzial voll auszuschöpfen“, damit sie „in die Lage versetzt werden, aus ihren Qualifikationen und Befähigungen in vollem Umfang Nutzen zu ziehen“ (ebd.: 5, 29). Zugleich müsse ihre Mobilität „dem Bedarf der Mitgliedstaaten“ angepasst werden: ‚Legale‘ Migration soll dementsprechend gefördert werden, indem sie „effektiver und effizienter gestaltet“ und indem „flexible Aufnahmesysteme“ geschaffen werden, um auf die „von jedem einzelnen Mitgliedstaat festgelegten Prioritäten, Bedürfnisse, Zahlen und Mengen“ reagieren zu können (ebd.: 5, 29). In der Kategorisierung als ‚legale‘ Migration lässt sich damit eine neoliberale Programmatik des Regierens erkennen, die über die Schaffung von flexiblen Möglichkeitsräumen das eigenständige Handeln migrantischer Subjekte zu ‚managen‘ sucht, um ihre Arbeitskraft für die EU-Staaten ökonomisch zu verwerten. Migration ist damit in Teilen erwünscht — solange sich die Migrierenden politischen Ordnungsvorstellungen unterwerfen und ihnen ein wirtschaftlicher Nutzen zugeschrieben wird.
Damit lässt sich erstens feststellen, dass die juridische Bezeichnung der ‚legalen‘ Migration an einen „ökonomischen Utilitarismus“ (Georgi 2007: 105) gekoppelt ist, wie er für das Migrationsmanagement paradigmatisch ist. Interessant daran ist, wie versucht wird, die gewünschten Effekte zu erzeugen, und wie dabei die Ökonomisierung migrantischer Subjekte die imaginierte Grenze zwischen ‚Unionsbürgern‘ und ‚legalen‘ Migrant_innen verschwimmen lässt. Denn um das Handeln der Migrierenden verwertbar zu machen, propagiert der Europäische Rat ihre „erfolgreiche Integration“. Sie sollen demnach „vergleichbare Rechte und Pflichten wie Unionsbürger“ erhalten, die mit denselben „Verantwortlichkeiten und Chancen für alle“ einhergehen (EuR 2010: 29). Dabei wird Integration jedoch als Technologie der wirtschaftlichen Verwertung reinterpretiert und damit neoliberal gewendet: Sie sei „der zentrale Faktor, um optimalen Nutzen aus der Einwanderung ziehen zu können“ (vgl. ebd.: 30). In einer Kopplung juridischer und neoliberaler ökonomischer Programmatik wird für einen Teil der Migrierenden eine rechtliche Gleichstellung mit europäischen Staatsbürger_innen angeregt, um ihre Arbeitskraft effizienter nutzen zu können.
Einerseits unterläuft die annähernde rechtliche Gleichstellung damit eine eindeutige Unterscheidung zwischen den Subjektfiguren der ‚legalen‘ Migrant_innen und der ‚Unionsbürger‘ und lässt ihre Ränder brüchig werden. Durch ihre Bezeichnung als ‚Drittstaatenangehörige‘ werden erstere jedoch weiterhin als externe nationale Subjekte konstruiert, die auch jenseits der Grenzen ihres ‚Herkunftslandes‘ an dieses gebunden bleiben. Reproduziert wird hier jenes weiter oben erwähnte ‚Containerdenken‘, das sich bereits in dem Begriff der Integration ‚externer‘ Subjekte manifestiert. Deutlich zeigt sich dies in dem Unterkapitel „Migration und Entwicklung“, in dem gefordert wird, Migrant_innen dabei zu unterstützen, „die Entwicklung in ihrem Herkunftsland voranzubringen“ (ebd.: 29). In der ihnen zugeschriebenen Rolle als aktive Gestalter_innen ‚ihrer‘ Herkunftsländer kreuzen sich die Konstruktionen ‚legaler‘ Migrant_innen als nützliche Arbeitskräfte und als nationale Subjekte — die nach getaner Arbeit in ihre ‚Heimat‘ zurückkehren sollen. Dieser Vorstellung entsprechend wird etwa die Förderung ‚zirkulärer Migration‘ angeregt, ein Konzept, das einen begrenzten Aufenthalt von Migrant_innen und ihre anschließende Rückkehr in ihre Herkunftsländer vorsieht (vgl. ebd.: 29; siehe hierzu auch Schwiertz 2011: 124ff.).
Bedrohliche Ströme: ‚Illegale Zuwanderung‘ und die restriktive Seite des Migrationsmanagements
Die Unmöglichkeit, Migration in eindeutige Kategorien zu unterteilen, lässt sich besonders deutlich an der Konstruktion ‚illegaler Zuwanderung‘ im Stockholmer Programm zeigen. Während der Subjektfigur des ‚legalen Migranten‘ aufgrund des ihr zugeschriebenen ökonomischen und demografischen Nutzens ein „legitimes Interesse“ an einer Einreise in die EU zugestanden wird (EuR 2010: 5), werden die konstruierten ‚illegalen‘ Migrant_innen nicht als Träger_innen eines solchen ‚Potenzials‘ dargestellt. Dies blendet aus, dass sich hinter dem Etikett des ‚Illegalen‘ auch Arbeitnehmer_innen befinden, die häufig zunächst auf ‚legalem‘ Wege in die EU eingereist und erst später durch staatliche Politiken illegalisiert und entrechtet worden sind (vgl. Walters 2010: 84). Zudem sind es gerade undokumentierte Migrant_innen, die im Zuge ihrer Entrechtung als prekäre und günstige Arbeitskräfte ausgebeutet werden und damit einen wichtigen ‚Wirtschaftsfaktor‘ darstellen. Bei ‚illegaler Migration‘ handelt es sich daher keineswegs um eine selbstverständliche Kategorie, wie häufig — auch im wissenschaftlichen Diskurs — behauptet wird, sondern um ein „complex and ambiguous phenomenon“, wie Walters schreibt (ebd.: 74): „[I]nstead of there being two distinct social groups, one encounters a fluid movement between the legal and the illegal“ (ebd.: 87). Migrantische Praktiken unterlaufen daher den Versuch einer klaren Grenzziehung. Dennoch suggerieren die Autor_innen des Stockholmer Programms die Möglichkeit einer trennscharfen Unterscheidung in verschiedene Subjektfiguren.
Interessanterweise weist die dabei erfolgende Konzeption der ‚illegalen Einwanderung‘ frappierende Leerstellen auf: Während die Kategorie der ‚legalen‘ Migration mit einer Vielzahl individueller Subjektfiguren aufgefüllt wird, die von Tourist_innen bis hin zu Geschäftsleuten reicht, bleibt ‚illegale Einwanderung‘ fast überall ein diffuses Phänomen ohne klare Konturen. Damit lässt sich auch eine eindeutige Grenzziehung zwischen ‚legaler‘ und ‚illegaler‘ Migration, wie sie im Stockholmer Programm angestrebt wird, nicht anhand bestimmter Eigenschaften der konstruierten Subjekte vornehmen, da ‚Illegale‘ über keine Eigenschaften zu verfügen scheinen. Dies hat zwei Effekte: Bis auf wenige Ausnahmen wird ‚illegale Zuwanderung‘ als kollektives Subjekt ohne (nützliche) individuelle Fähigkeiten oder Charakteristika dargestellt und damit de-individualisiert. Dadurch wird sie zweitens als ökonomisch nicht verwertbares Subjekt inszeniert: Ihre Arbeitskraft lässt sich nicht mehr (aus)nutzen, da es aufgrund ihrer imaginierten kollektiven Masse keine zu adressierenden individuellen Subjekte gibt, für deren Handeln sich ein Möglichkeitsraum schaffen ließe. ‚Illegale Zuwanderung‘ wird dadurch als Bedrohung problematisiert, wie sich bereits im ersten Kapitel des Stockholmer Programms zeigen lässt:
„Um glaubwürdige und nachhaltige Zuwanderungs- und Asylsysteme in der Union aufrechterhalten zu können, ist es erforderlich, […] die illegale Zuwanderung zu verhüten, einzudämmen und zu bekämpfen, da die Union — vor allem die Mitgliedstaaten an den Außengrenzen, insbesondere an der Südgrenze der Union — sich einem zunehmenden Druck durch illegale Migrationsströme ausgesetzt sieht.“ (EuR 2010: 5)
Der Europäische Rat bedient sich hier eines physikalischen und maritimen Vokabulars: Von ‚Migrationsströmen‘ ist die Rede, von einem großen ‚Druck‘, den ‚illegale Migration‘ auf die EU ausübe. Ihre anonyme Masse droht dieser Erzählung zufolge, die Kapazitäten der europäischen Migrations- und Asylsysteme — und damit auch der Arbeitsmärkte und Sozialsysteme — zu überschwemmen. Aus dieser Perspektive gefährdet das Kollektivsubjekt der ‚illegalen Zuwanderung‘ die Sicherheit der Abläufe im Inneren der EU, da es sich den regulativen Eingriffen der EU-weiten und nationalen Institutionen entzieht. Diese Darstellung lässt sich als eine Form der „securitization“ (Buzan/Wæver/de Wilde 1998: 25) interpretieren, der Konstruktion von Migration als Bedrohung für die europäische Bevölkerung. Migration wird so zu einem Sicherheitsproblem stilisiert. Die Folgerung lautet, „illegale Zuwanderung“ müsse mit restriktiven Mitteln verhindert werden, um das Wohlergehen der ‚Unionsbürger‘ sicherzustellen und — so das Argument — eine (‚legale‘) Migration überhaupt erst zulassen zu können.
Hier zeigt sich, wie Migration im Stockholmer Programm in unterschiedliche programmatische Felder aufgeteilt wird: Während ‚legale‘ Migrant_innen als ökonomische Subjekte adressiert werden, deren Handeln ‚positiv‘ zu beeinflussen sei, wird das Kollektivsubjekt der ‚illegalen Zuwanderung‘ auf das Gebiet sicherheitspolitischer Maßnahmen verbannt. Mit William Walters lässt sich die martialische Sprache des ‚Kampfes‘ gegen ‚Illegale‘ als Ausdruck einer „anti-politics“ bezeichnen, die eine klare Unterscheidung zwischen ‚uns‘ und ‚ihnen‘ kreiert. Indem sie letztere diskursiv außerhalb des Möglichkeitsraumes eines politischen Dialogs platziert, suggeriert sie, dass ‚illegaler Zuwanderung‘ nur noch mit restriktiven Mitteln begegnet werden kann (vgl. Walters 2010: 82, 88). Darin lässt sich die illiberale Seite des Management-Paradigmas erkennen: Was auf den ersten Blick wie ein Widerspruch zur Begrifflichkeit der ‚flexiblen Steuerung‘ wirken mag, ist eines seiner wesentlichen Elemente. Denn wie Fabian Georgi formuliert, bedarf der „ökonomische Utilitarismus“ des Migrationsmanagements einer effektiven Migrationskontrolle: „Ohne die Fähigkeit des Staates, irreguläre Migration zu verhindern, kann es keine flexible Migrationssteuerung geben“ (Georgi 2007: 105). Die Programmatik eines ‚harten‘ Vorgehens gegen undokumentierte Migration erweist sich damit als „Teil und nicht Gegenteil der gouvernementalen Logik, insofern es in deren taktischem Vermögen liegt, repressive Gesetze flexibel einzusetzen“ (Meyer/Purtschert 2008: 166f.). Entsprechend wird im Stockholmer Programm hervorgehoben,
„dass ein wirksames Vorgehen gegen die illegale Einwanderung weiterhin von entscheidender Bedeutung ist, wenn es darum geht, eine gemeinsame Einwanderungspolitik zu entwickeln.“ (EuR 2010: 30)
Um diese restriktive Programmatik zu rechtfertigen, wird sich auch humanitärer Argumente bedient. Im selben Atemzug mit den genannten drastischen Mitteln gegen undokumentierte Migration heißt es: „Unser Ziel muss es sein, menschliche Tragödien, die aus der Tätigkeit von Schleusern resultieren, zu verhindern“ (ebd.). Hier werden das restriktive Visaregime und die zunehmend ausgebaute und militarisierte Kontrolle an den Außengrenzen der EU ausgeblendet, die erst dafür sorgen, dass Migrant_innen auf die Dienstleistung der sogenannten Schleuser_innen angewiesen sind und immer gefährlichere Routen nutzen, um in die EU zu gelangen. Denn der Topos der ‚Tragödie‘ verschleiert diesen Kontext und die Verantwortung der EU — etwa in Gestalt der Grenzschutzagentur Frontex — für die auf dem Weg ertrinkenden Menschen. Stattdessen beschuldigt der Europäische Rat ausschließlich diejenigen Akteure, die eine klandestine Einreise in die EU organisieren. Dadurch rechtfertigt er ein Eingreifen der EU-Akteure in Migrationsprozesse durch die Aufteilung undokumentierter Migration in „Villains und Victims“ (Bojadžijev/Karakayalı 2007: 206): den mit krimineller Energie ausgestatteten ‚Schleuser‘ und das komplementär dazu gedachte Opfer. Im Unterschied zur Subjektfigur des ‚legalen Migranten‘ kommen ‚Illegale‘ nur in diesem Fall als individuelle Subjekte vor: ‚Schleuser‘ werden als aktiv handelnde, böswillige Akteure dargestellt, die ‚illegalen‘ Migrant_innen hingegen als passive Objekte in ihren Händen. Nicht nur wird letzteren eine aktive Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit abgesprochen. Anstatt Migrant_innen vor den — in vielen Fällen ohne Zweifel menschenverachtenden — Praktiken der ‚Schleuser‘ zu bewahren, indem der Zugang zur EU erleichtert wird, wird zudem der Täter-Opfer-Dualismus als Argument genutzt, um Migrationskontrolle mit humanitären Argumenten zu rechtfertigen: Die Viktimisierung der Migrierenden erzeugt einen Handlungsimperativ und legitimiert damit ein restriktives Vorgehen durch EU-Akteure (vgl. etwa Aradau 2004: 261). Dieser perfiden Logik zufolge profitieren auch die als ‚illegal‘ etikettierten Migrant_innen selbst von einer strengen europäischen Migrationspolitik, indem sie durch diejenigen vor dem Unheil bewahrt werden, die sie erst in die gefährliche Situation gebracht haben.
Die Macht des Humanitären: Flüchtlingsschutzdiskurs und Geflüchtete als Opfer
Während das Stockholmer Programm ein härteres Vorgehen gegen ‚illegale Migration‘ propagiert, betont es zugleich an mehreren Stellen, dass es notwendig sei, für „Personen, die internationalen Schutzes bedürfen“, einen Zugang zu „rechtlich sicheren und effizienten Asylverfahren“ zu gewährleisten (vgl. EuR 2010: 4f.). So heben die Autor_innen auch die Bedeutung eines immer wieder angekündigten — und im Juni 2013 nach langjährigem Scheitern vom EU-Parlament verabschiedeten — gemeinsamen Asylsystems auf EU-Ebene hervor (vgl. ebd.: 5). Die Möglichkeit, Asyl zu beantragen, wird so als individuelle Ausnahme formuliert, die bei der Durchführung von restriktiven Maßnahmen gegen undokumentierte Migration Berücksichtigung finden solle. Diese Ausnahme von der restriktiven Regel basiert auf einem Flüchtlingsschutzdiskurs, der die Figur des Flüchtlings auch dadurch definiert, indem er sie von der Figur des ‚illegalen Migranten‘ vermeintlich eindeutig abgrenzt und diese dadurch zugleich mit hervorbringt (vgl. Hess/Karakayalı 2007: 50).
Gerade der im Flüchtlingsschutzdiskurs angesiedelte und im Stockholmer Programm benutzte Topos der „gemischten Migrationsströme“ (EuR 2010: 26) führt eine solche Unterscheidung zwischen freiwillig und unfreiwillig Migrierenden ein — also zwischen (‚illegalen‘) Wirtschaftsmigrant_innen und politisch motiviert Flüchtenden. Er beruht auf der Annahme, dass die beiden konstruierten Gruppen dieselben Routen nutzten und die — als Individuen anerkannten — Geflüchteten daher aus der Masse der ‚Illegalen‘ herausgefiltert werden müssten. Wie der Soziologe und Wirtschaftswissenschaftler Stephen Castles jedoch betont, lässt sich Migration nicht in trennscharfe Subjektfiguren unterteilen: „[M]any migrants and asylum seekers have multiple reasons for mobility and it is impossible to completely separate economic and human rights motivations“ (Castles 2003: 17).
Dass der Begriff der ‚gemischten Migrationsströme‘ dennoch im Stockholmer Programm verwendet wird, hat kontrollpolitische Effekte: Wie bereits an anderer Stelle gezeigt wurde, dient er häufig dazu, eine humanitäre Politik für einen Teil der Migrierenden mit einem repressiven Vorgehen gegen einen weit größeren Teil zu verbinden (vgl. Scheel/Ratfisch 2014: 931f.). Im Stockholmer Programm wird entsprechend darauf hingewiesen, dass bei Operationen der Grenzschutzagentur Frontex auf hoher See „schutzbedürftige Personen aus gemischten Migrationsströmen Schutz im Einklang mit dem Völkerrecht erhalten“ sollten (EuR 2010: 26). Dazu seien entsprechende Methoden zu entwickeln, mit denen „diejenigen, die internationalen Schutz benötigen, besser erkannt werden können“ (ebd.). Zudem solle „wann immer möglich“ mit Frontex zusammengearbeitet werden (ebd.). Einerseits wird Migrierenden damit eine Möglichkeit gegeben, sich den restriktiven Maßnahmen des Grenzschutzes zu entziehen — eine Art humanitärer Korridor für Geflüchtete, um einen Zutritt in die EU zu ermöglichen. Andererseits wird dem restriktiven Akteur Frontex ein humanitärer Anstrich verliehen, indem er sich als Retter der Geflüchteten gebärden kann — ein Akt, der sich mit William Walters als Beispiel für eine „humanitarianization of borders“ bezeichnen lässt (Walters 2011b: 138). Sie ist Ausdruck eines ‚humanitären Regierens‘, das Didier Fassin wie folgt definiert: „the administration of human collectivities in the name of a higher moral principle which sees the preservation of life and the alleviation of suffering as the highest value of action“ (Fassin 2007: 151). Wie bereits gezeigt, kann eine solche Problematisierung von Migrationsbewegungen als humanitäre Krise der Rechtfertigung restriktiver Interventionen dienen. Durch die dem Flüchtlingsschutzdiskurs inhärente Unterscheidung zwischen legitimer und illegitimer Migration trägt dieser damit zu einer Versicherheitlichung der Migration bei, indem er eine nicht-gesteuerte ‚illegale Migration‘ konstruiert (vgl. Ratfisch/Scheel 2010: 104f.).
Wie ‚illegale‘ Migrant_innen werden auch Geflüchtete als zu schützende Subjekte dargestellt, deren Charakterisierung als passive Opfer jedoch andere Maßnahmen nahelegt: Wird im Stockholmer Programm das Wohlergehen der ‚illegalen Einwanderer‘ selbst als Argument herangezogen, um ein strikteres Vorgehen gegen sie zu rechtfertigen — etwa um sie vor dem Ertrinken zu schützen —, so wird Geflüchteten mit diesem Argument — zumindest auf dem Papier — eine Möglichkeit der Einreise eröffnet. Hier zeigt sich noch einmal der Machtaspekt der unterschiedlichen Problematisierungen: Obwohl sie offensichtlich der Komplexität migrantischer Subjektivität nicht gerecht wird, reproduziert das Stockholmer Programm die Vorstellung einer eindeutigen Unterscheidbarkeit zwischen politischen ‚Flüchtlingen‘ und (‚illegalen‘) Migrant_innen. Wer in die Kategorie des Flüchtlings sortiert wird, hat demnach einen Anspruch auf Einreise in die EU,5 während all jene, die den Stempel der ‚illegalen‘ Migrant_innen aufgedrückt bekommen, in ihre Herkunftsländer oder ein Transitland abgeschoben und zukünftig am erneuten Einreiseversuch gehindert werden sollen.
De-Individualisierung als Strategie der EU-Migrationspolitik
Die untersuchten Problematisierungen, Programmatiken und Subjektfiguren sind kein Ausdruck rein ideologischer Konstruktionen, sondern praktische Wissensformen, die in einem Verhältnis gegenseitiger Beeinflussung an Technologien und Praktiken des Regierens gekoppelt sind (vgl. etwa Rose/Miller 1992: 175, 183; Dean 1999: 31; Bröckling/Krasmann 2010: 27). Die Figuren und Kategorisierungen der Migration existieren nicht per se — sie werden erst durch dieses machtgeladene Ensemble produziert, wodurch sie sichtbar, lesbar und regierbar gemacht werden (sollen).
Im Stockholmer Programm wird eine ganze Reihe sich überlappender Regierungstechnologien genannt: Wissensproduktion (Informationen über Migrationsrouten), Austausch von Praxiswissen und Informationen (Training von Akteuren des Grenzschutzes durch Frontex), Einsatz digitaler Technologien (Schengener Informationssystem II, Visa-Informationssystem, Eurosur, elektronisches Ein-/Ausreisesystem), praktische Zusammenarbeit (gemeinsame Grenzpatrouillen der EU-Mitgliedsstaaten, Charterabschiebungen) sowie Abkommen und Kooperationen mit Staaten außerhalb der EU (Externalisierung). Alle ausführlich darzustellen, würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen. Dem Europäischen Rat zufolge zielt das Stockholmer Programm durch die Verknüpfung der verschiedenen Technologien auf die Schaffung eines „integrierten Grenzmanagements für die Außengrenzen“, um Migrationsbewegungen regulieren und kontrollieren zu können (EuR 2010: 5, 26).
Die genannten Praktiken und Technologien des Regierens folgen jedoch nicht einer zentralen, determinierenden Logik, sondern bilden Elemente eines vielschichtigen Migrationsregimes, in dem unterschiedliche Programmatiken zusammenwirken und dabei immer auch Brüche, Widersprüche und Auslassungen produzieren. Solche Brüche zeigen sich auch in den Konstruktionen der untersuchten Figuren der Migration und den mit ihnen korrespondierenden Programmatiken. Denn trotz des Versuchs einer trennscharfen Kategorisierung gelingt es den Autor_innen des Stockholmer Programms nicht, die Unterteilung in Subjektfiguren durch einen Verweis auf deren vermeintliche konkrete Eigenschaften zu begründen: Zwar schreiben sie ‚legalen‘ Migrant_innen ‚nützliche‘ individuelle Fähigkeiten zu, erwähnen aber nicht, inwiefern sich ‚illegale‘ Migrant_innen angeblich von diesen unterscheiden. Vielmehr blenden sie die Frage nach dem individuellen ‚Potenzial‘ letzterer schlichtweg aus und unterlaufen damit ihre eigene Kategorisierung, indem sie sich eines möglichen — ihrer eigenen neoliberalen Logik folgenden — Arguments berauben.
Wie sich hier zeigt, lässt sich die auch im Rahmen von Kontrollpraktiken kreierte willkürliche und widersprüchliche Trennung in ‚legale‘ und ‚illegale‘ Migration sowie ‚Flüchtlinge‘ von den Autor_innen des Stockholmer Programms nur schwer in eine stringente Erzählung übersetzen. Wie soll es gerechtfertigt werden, einige Personen als Arbeitskräfte anwerben zu wollen und zugleich andere — vielleicht mit derselben Qualifikation — massiv zu bekämpfen? Meine These lautet, dass die De-Individualisierung ‚illegaler Zuwanderung‘ eine Strategie im Foucault‚schen Sinne darstellt, um dieses Legitimationsproblem neoliberaler Migrationspolitik zu lösen. Indem die individuellen Fähigkeiten und ‚Potenziale‘ von Migrierenden ausgeblendet werden — die letztere der ökonomischen Programmatik zufolge zu „Personen mit legitimem Interesse an einer Einreise“ machen würden — und Migrant_innen in rein juridischem Duktus der Illegalität — und damit des Gesetzesbruchs — bezichtigt werden, lässt sich ein restriktives Vorgehen gegen sie rechtfertigen. Durch ihre diskursive Verwandlung in das Kollektivsubjekt einer bedrohlichen, illegitimen Masse, die sich ‚rationalen‘ Versuchen einer Steuerung entzieht und die wirtschaftlichen und institutionellen Prozesse — und damit die Sicherheit der ‚Unionsbürger‘ — gefährdet, erscheint ihre ‚Bekämpfung‘ als notwendiger Akt. Und überqueren sie doch die Grenzen und sterben viele von ihnen aufgrund der — durch die EU geschaffenen — gefährlichen Bedingungen im Mittelmeer, werden sie in humanitärer Diktion einer Täter-Opfer-Erzählung unterworfen: Restriktive Maßnahmen lassen sich so mit dem Argument legitimieren, ihr gefährdetes Leben zu retten und daher in ihrem ureigenen Interesse zu handeln. Hier zeigt sich, wie neoliberale, juridische und humanitäre Programmatiken verknüpft werden und den Möglichkeitsraum eines flexiblen Regierens des ‚Migrationsmanagements‘ bilden.
Dabei handelt es sich um einen Kompromiss bei dem Versuch, die aktiven, fluiden migrantischen Praktiken und Subjektivitäten zu regieren und die widersprüchlichen Programmatiken, Praktiken und Technologien der europäischen Migrationskontrolle in ein kohärentes politisches Programm zu überführen. Das Stockholmer Programm ist damit auch Ausdruck permanenter Konflikte innerhalb des europäischen Migrationsregimes, die dessen stete Neujustierung bewirken.
Ich bedanke mich bei Simon Sontowski, Thomas Böwing, Sabine Hess und Jill Jana Janicki für wertvolle Kommentare zu früheren Versionen dieses Beitrags.
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