Abstract More than 5.6 million Syrian refugees have registered with UNHCR in the Middle East, where they are treated differently by the governments of Syria’s neighboring countries. This can be linked to social and political ties, past experiences, and geopolitical strategies. The analysis is based on field research and academic conferences in Lebanon as well as official declarations, laws, reports and articles from local (Arabic) media. The Lebanese state refers to Syrians in Lebanon as ›displaced persons‹ in order to prevent a permanent settlement of non-Lebanese as experienced with Palestinians. Syrians in Turkey, Jordan, and Iraq, on the other hand, are accepted as ›refugees‹ or are granted (temporary) protection status by the governments. The article argues that the more a state refrains from granting refugees protection status and organizing their care, the more informal structures emerge with less integration into host communities. In Lebanon, where the state has rejected official refugee camps from the beginning, a large share of refugees live in informal camps. They are the most vulnerable refugee group, as they depend on a so-called ›shawish‹ who organizes their everyday matters.
Keywords Lebanon, Syrian refugees, displaced persons, refugee status, migration
Der syrische Bürgerkrieg kostete Millionen Syrer:innen das Leben, weitere Millionen sahen sich gezwungen, ihre Heimatregion zu verlassen. Die meisten Flüchtlinge1 brachten sich in den Nachbarländern in Sicherheit. Im November 2018 waren 3.594.232 Personen aus Syrien in der Türkei, 952.562 im Libanon, 673.414 in Jordanien und 251.793 im Irak als Flüchtlinge beim UNHCR, dem Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen, registriert (vgl. United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR 2018a).2 Die Zahl der nicht-registrierten Syrer:innen in den Nachbarländern ist unbekannt. Im Vergleich dazu haben die Länder Mittel- und Nordeuropas nur einen Bruchteil von etwa einer Millionen Geflüchteten aus Syrien aufgenommen. In Deutschland wurden 496.700 Syrer:innen, in Schweden 103.600, in Österreich 43.900 und in den Niederlanden 30.900 als Flüchtlinge anerkannt (vgl. UNHCR 2017a: 14). Dies entspricht 0,1 bis 1 % der Einwohner:innen dieser EU-Länder. Demgegenüber rangieren weltweit der Libanon, Jordanien und die Türkei auf den ersten drei Plätzen der Staaten mit den höchsten Anteilen von Flüchtlingen (vgl. UNHCR 2017b: 13). Im Libanon, einem Land mit rund vier Millionen Staatsbürger:innen, machen registrierte Flüchtlinge aus Syrien etwa 30 % der Einwohner:innen aus, in Jordanien nahezu 10 % und in der Türkei knapp 5 %. Diese zahlenmäßigen Unterschiede, historische Erfahrungen, politische Interessen und geopolitische Strategien sind für die differente Bezeichnung und Behandlung von Geflüchteten aus Syrien im Libanon und in den anderen Nachbarländern verantwortlich.3 Dieser Aufsatz legt den Fokus auf die Lebenswelt der Flüchtlinge im Libanon, da der Staat im regionalen Vergleich eine einzigartige Politik der Nichtanerkennung verfolgt. Um regionale Differenzierungen anzudeuten, werden anschließend wichtige Unterschiede in den weiteren Nachbarländern angesprochen, was jedoch aufgrund der jeweiligen Komplexität und Dynamik nur äußerst reduziert erfolgen und der Vielschichtigkeit nicht gerecht werden kann.4
Warum gibt es für den libanesischen Staat keine ›syrischen Flüchtlinge‹?
Der Libanon weist im Verhältnis zu seiner Einwohnerzahl weltweit den größten Anteil an syrischen Staatsbürger:innen auf. Allerdings werden sie vom libanesischen Staat offiziell nicht als Flüchtlinge anerkannt und von gesellschaftlichen Funktionsbereichen ausgeschlossen. Die Erfahrungen des libanesischen Staates mit palästinensischen Freiheitskämpfer:innen und Flüchtlingen aus Palästina spielen dabei eine erhebliche Rolle. Heute leben im Libanon zahlreiche geflüchtete Bevölkerungsgruppen, denen vonseiten des Staates jeweils ein unterschiedlicher Status zugesprochen wird.
Erfahrungen des libanesischen Staates mit Flüchtlingen
Aufgrund des politischen Konfessionalismus im Libanon ist die Behandlung von geflüchteten Personen je nach Religionszugehörigkeit und Herkunft äußerst different. Parteien unterstützen entweder ihre Integration oder Exklusion, um ihre Macht im politischen System, das die Staatsämter und Staatsfunktionen offiziell nach konfessioneller Zusammensetzung der Bevölkerung vergibt, zu sichern und auszuweiten. Im Falle der syrischen Flüchtlinge zeigten insbesondere christliche Parteien großes Engagement für eine restriktive Politik (vgl. Dionigi 2017: 141). Zudem besteht für den maronitischen5 Staatspräsidenten die Möglichkeit, per Dekret6 Ausländer:innen einzubürgern. Auf diesem Weg gewährte er einigen christlichen Palästinenser:innen die libanesische Staatsangehörigkeit.
Im Zuge der israelischen Eroberung von Teilen Palästinas flohen seit 1948 etwa 700.000 Palästinenser:innen aus ihrer angestammten Heimat Palästina. Bereits in den späten 1960er und 1970er Jahren nahm der palästinensische Widerstand zu und übertrug sich auch in die Flüchtlingslager des Libanon. Palästinensische Gruppierungen waren unmittelbar am libanesischen Bürgerkrieg (1975-1990) beteiligt und werden sogar als Auslöser der Kämpfe angesehen. Obwohl der libanesische Staat Abkommen unterzeichnet hat, die für Palästinenser:innen einen Flüchtlingsstatus bzw. besonderen Schutzstatus vorsehen, wird die überwiegende Mehrheit der sunnitischen Palästinenser:innen im Libanon als ›staatenlose Ausländer:innen‹ bezeichnet (vgl. Dionigi 2017: 135). Sie sind in ihrer Bewegungsfreiheit, dem Erwerb von Eigentum sowie dem Zugang zum Arbeitsmarkt eingeschränkt (u.a. Arbeitsverbote in 39 Berufen) und bei der Inanspruchnahme staatlicher Dienstleistungen benachteiligt (vgl. Al-Dannan/Aytani 2016: 22f.).
Etwa die Hälfte der registrierten arabischen Palästina-Flüchtlinge (469.000) leben im Libanon (vgl. United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA 2018) in zwölf von UNRWA anerkannten palästinensischen Flüchtlingslagern (vgl. UNRWA 2014), die als »permanente-temporäre Wohngebiete« (Sayigh 2005: 17) zu charakterisieren sind. Die Flüchtlingslager waren nicht nur Schauplatz von kriegerischen Auseinandersetzungen, sondern blieben in der Nachkriegszeit ein Areal, das sich der polizeilichen Kontrolle der libanesischen Regierung lange Zeit nahezu völlig entzog. In die von Perspektivlosigkeit und infrastrukturellen Problemen gezeichneten Lager zogen zu Beginn des syrischen Bürgerkriegs vor allem Palästinenser:innen aus Syrien, von denen sich 32.000 im Libanon bei UNRWA registrierten.7 Gleichzeitig leben geflüchtete Armenier:innen, Kurd:innen und mehrere tausend Iraker:innen (vorwiegend Schiit:innen und Christ:innen) ohne Aufenthaltsgenehmigungen im Libanon, die im Unterschied zu Palästinenser:innen und Syrer:innen nicht als Bedrohung wahrgenommen werden (vgl. Dionigi 2017: 138).
Syrische Besatzer und syrische Vertriebene im Libanon
Mit der Proklamation des Staates Großlibanon im Jahr 1920 wurde das heutige Staatsgebiet mit seiner religiös heterogenen Bevölkerung festgelegt. In den Jahren 1943 bzw. 1946 wurden die Libanesische Republik und die Republik Syrien offiziell von der französischen Mandatsmacht unabhängig. Danach beeinflusste Syrien den libanesischen Staat militärisch und politisch. Mit dem Ende des libanesischen Bürgerkriegs (1975-1990) unter syrischer Beteiligung, sicherte sich das syrische Regime die Aufenthalts- und Beschäftigungsfreiheit8 seiner Bürger:innen im Libanon. Zudem überwachten und kontrollierten die syrischen Sicherheitsdienste die innenpolitischen Entscheidungen. Die sog. ›Ära der syrischen Präsenz bzw. Bevormundung‹ wurde im Jahr 2005 nach dem Attentat auf den ehemaligen Ministerpräsidenten Rafiq al-Hariri und den daraus resultierenden Protesten beendet. Auf internationalen Druck mussten sich die syrischen Truppen aus dem Libanon zurückziehen (vgl. United Nations, UN 2005: 37).
Der Ausbruch des syrischen Bürgerkriegs im Jahr 2011 löste die sog. al-naziheen-Krise im Libanon aus. Geflüchtete Syrer:innen erhielten damals wie heute vom libanesischen Staat nicht den Status als laji’ (Flüchtling)9, sondern werden als Vertriebene10 (arab. naziheen) bezeichnet. Die Bezeichnungen luju‘ (Asyl) und laji’ (Flüchtling) könnten, so die Annahme der libanesischen Behörden, den Syrer:innen, wie bei den Palästinenser:innen erfahren, einen längerfristigen Aufenthalt ermöglichen und einen Anspruch auf Unterstützung durch den Staat implizieren. In Voraussicht derartiger Konsequenzen hat der libanesische Staat die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 bzw. das Protokoll von 1967, in denen die Grundsätze und Verantwortlichkeiten für den Schutz und das Asyl von anerkannten Flüchtlingen festgeschrieben sind, bis heute verweigert (vgl. Saghieh/Frangieh 2014). Dies wird derzeit wie folgt begründet:
»The Government of Lebanon considers that it is being subject to a situation of mass influx. It refers to individuals who fled from Syria into its territory after March 2011 as temporarily displaced individuals, and reserves its sovereign right to determine their status according to Lebanese laws and regulations.« (Government of Lebanon and the United Nations 2017: 4)
Bis 2015 konnten Syrer:innen ohne Visum in den Libanon einreisen. In den ersten Jahren nutzten sie ihre bestehenden sozialen Netzwerke, um sich nach der Flucht im Libanon niederzulassen (vgl. Tabar/Skulte-Ouaiss 2015). Um die Einreise von Syrer:innen zu begrenzen, wurde ab 2015 im Zuge der October Policy11 eine Aufenthaltsgenehmigung für Syrer:innen erforderlich, die alle sechs Monate durch Vorlage unterschiedlicher Dokumente (z.B. Identitätsnachweis, Mietvertrag und Gültigkeitsbestätigung durch den Ortsvorsteher) verlängert werden muss. Nicht UNHCR-registrierte Personen benötigen neben den Dokumenten 200 USD und einen libanesischen Bürgen, der ihren Lebensunterhalt garantiert (vgl. Rabil 2016: 19; The Council of Ministers of Lebanon 2014).
Syrische Arbeitsmigrant:innen im Libanon
Eine weitere Bezeichnung für Personen aus Syrien im Libanon ist ›Arbeitsmigrant:innen‹.12 Bereits vor dem Ausbruch der Konflikte in Syrien fanden laut Schätzungen zwischen 300.000 und 500.000 Syrer:innen im Libanon Beschäftigung (vgl. International Labour Organization 2015: 34). Sie waren vorwiegend saisonal im gering bezahlten Baugewerbe und in der Landwirtschaft tätig. Allerdings arbeiteten sie in der Regel ohne staatliche Genehmigung (vgl. Khater 2017: 4), da offiziell nur Libanes:innen im Baugewerbe, der Elektrizitätsversorgung und im Handel tätig sein durften. Nachdem die Vorschriften im Jahr 2013 gelockert wurden, verschärfte man das Arbeitsgesetz im Zuge der October Policy wieder. Arbeitsgenehmigungen müssen seit Februar 2015 von der/dem libanesischen Arbeitgeber:in beantragt werden, die/der eine Verpflichtungserklärung (Bürgschaft) und Kosten von 200 USD übernehmen muss13 (vgl. Darwish 2016: 154). Bis 2017 wurden jedoch nur für 0,5 % der Syrer:innen im Alter von über 18 Jahren Arbeitsgenehmigungen beantragt, da die meisten Geflüchteten aus Syrien keine Bürgschaft von ihren Arbeitgeber:innen erhielten (vgl. Yassin 2018: 53). Viele sind gezwungen, für die Sicherung ihrer Existenz ›illegal‹ im Land unter prekären Bedingungen zu arbeiten und sind deshalb ihren libanesischen Arbeitgeber:innen schutzlos ausgeliefert (vgl. Darwish 2016: 154).
Im Februar 2018 wurden Syrer:innen offiziell von einfachen Dienstleistungstätigkeiten (z.B. Friseur:in, Kellner:in, Köchin/Koch, Wächter:in), von höher qualifizierten Tätigkeiten14 (z.B. Ingenieur:in, Verwaltungsarbeiter:in, Offizier:in, Geschäftsführer:in) und darüber hinaus von allen Berufen, die von Libanes:innen nachgefragt werden, ausgeschlossen (vgl. Ministry of Labor 2018). In der Agrarwirtschaft, dem Baugewerbe und in der Abfallwirtschaft dürfen Syrer:innen inzwischen offiziell arbeiten. Allerdings ist die überwiegende Mehrheit im ›informellen Sektor‹ tätig, da viele die notwendigen Dokumente nicht vorweisen können und sie bei Erhalt einer Arbeitsgenehmigung von finanzieller Unterstützung des UNHCR ausgeschlossen werden (vgl. Yassin 2018: 89). Laut einer Umfrage gehen 7,6 % der Syrerinnen und 56 % der Syrer im arbeitsfähigen Alter sowie 24 % der jugendlichen Syrer:innen im Alter von 15 bis 24 Jahren im Libanon einer Beschäftigung nach, wobei regionale Unterschiede vorherrschen (vgl. UNHCR/World Food Programme, WFP/United Nations Children’s Fund, UNICEF 2017: 65). Der libanesische Staat schreitet gegen die Ausbreitung der informellen Beschäftigung und die sich verschlechternden Arbeitsbedingungen, unter denen auch viele Libanes:innen leiden, nicht ein (vgl. Gharib 2018: 19).
Über zwei Drittel der syrischen Flüchtlinge leben in verarmten und strukturschwachen städtischen Gebieten außerhalb der informellen Flüchtlingslager. Ihr illegaler Status verhindert den Abschluss schriftlicher Mietverträge, weshalb sie der Willkür ihrer Vermieter:innen ausgeliefert sind (vgl. Gharib 2018: 19ff.). Die Mehrheit syrischer Geflüchteter zog es in Siedlungsgebiete, die von einer Bewohnerschaft mit identischer konfessioneller Zugehörigkeit und gleicher regionaler Herkunft geprägt sind (vgl. Ruisi/Shteiwi 2016:40). Die ähnlichen kulturellen Praktiken und die alltägliche Interaktion fördern die Akzeptanz von Geflüchteten. Diese räumliche Segregation wird als Schutz vor einer Verlagerung der in Syrien ausgetragenen Konflikte auf libanesisches Territorium interpretiert (vgl. Kidwai/Moore/FitzGibbon 2014: 11ff.).
Mit steigender Tendenz werden Syrer:innen von der einheimischen Bevölkerung als »Sündenböcke« angesehen (Thorleifsson 2016: 1072) und für die strukturellen Probleme verantwortlich gemacht. Insbesondere ihre Bereitschaft, für geringere Löhne zu arbeiten als Libanes:innen dies tun, bedingt die Abwehrhaltung der Bevölkerung, die keine zusätzliche finanzielle Unterstützung von internationalen Organisationen erhält (vgl. Christophersen/ Thorleifsson/Tiltnes 2013: 30). Ebenfalls ist der Diskurs weit verbreitet, Geflüchtete aus Syrien hätten die infrastrukturelle Überlastung des Landes in den Bereichen Elektrizität, Wasser, Kommunikation und Abfallentsorgung ausgelöst. Dabei bestanden die Probleme bereits vor 2011, denn sie wurden in der Nachkriegszeit aufgrund der langjährigen innerstaatlichen Konflikte und Instabilitäten, der weit verbreiteten Korruption und des Klientelismus nicht behoben.
UNHCR-registrierte Flüchtlinge
Von den insgesamt geschätzten 1,5 Millionen geflüchteten Syrer:innen im Libanon, haben sich zwei Drittel beim UNHCR registriert (vgl. Janmyr 2017: 406). Dies entspricht etwa 222.000 Haushalten. Die registrierten Personen verteilen sich innerhalb des Landes wie folgt: 250.161 in Beirut, 248.225 im Nordlibanon, 115.599 im Südlibanon und 338.577 in der Bekaa-Ebene (vgl. UNHCR 2018c).15 Die UNHCR-ID-Karte ermöglicht ihnen den Zugang zu medizinischen Einrichtungen, öffentlichen Schulen, Rechtsbeihilfe und finanzieller Unterstützung (vgl. Rabil 2016: 19). Im Jahr 2017 erhielten Haushalte 175 USD monatlich an Bargeld und 27 USD pro Person als Wertgutschein im Rahmen des World Food Programme (WFP). Damit bekommen UNHCR-registrierte Flüchtlinge im Libanon zwar öffentliche Unterstützung, jedoch vom libanesischen Staat kein Asyl gewährt. Weiterhin ist festzuhalten, dass zahlreiche Nichtregierungsorganisationen (NGOs) allen geflüchteten Menschen aus Syrien unabhängig vom Status Unterstützung in mannigfacher Form zukommen lassen.
Seit 2015 benötigen auch UNHCR-registrierte Flüchtlinge eine Aufenthaltsgenehmigung, die alle sechs Monate verlängert werden muss und bis März 2017 jeweils 200 USD kostete. Aufgrund der bürokratischen und finanziellen Hürden konnten viele registrierte Flüchtlinge ihre Aufenthaltsgenehmigung weder beantragen noch erneuern. Im Jahr 2017 hatten 74 % der syrischen Flüchtlinge im Alter von über 15 Jahren einen illegalen Aufenthaltsstatus, der ihre Bewegungsfreiheit wegen der zahlreichen militärischen Checkpoints im Land stark einschränkt (vgl. UNHCR/WFP/UNICEF 2017: 12ff.). Seit Mai 2015 hat die libanesische Regierung überdies das UNHCR dazu aufgefordert, die Neuregistrierung syrischer Flüchtlinge auszusetzen (vgl. Chatty 2017: 30).
Mit der Wahl von Michel Aoun im Oktober 2016 wurde die seit 2014 andauernde präsidentenlose Zeit im Libanon beendet und die Politik zur Abwehr und Ausgrenzung der Syrer:innen intensiviert. Derzeit werden Strategien zu ihrer Rückführung diskutiert. Im Juni 2018 wurde anlässlich einer Auseinandersetzung mit dem UNHCR selbst die Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigungen für ausländische UNHCR-Mitarbeiter eingestellt.
Die Ablehnung des libanesischen Staates, die Registrierung von in Syrien nicht registrierten Kindern, von Waisenkindern sowie von Neugeborenen syrischer Flüchtlinge zu vereinfachen, führt zu schwerwiegenden Problemen für Betroffene und nachfolgende Generationen. Derzeit sind nur 17 % der Kinder syrischer Flüchtlinge, die seit 2011 im Libanon geboren sind, bei den libanesischen Registrierungsbehörden gemeldet (vgl. UNHCR/WFP/UNICEF 2017: 12ff.). Ihr Risiko, für immer staatenlos zu bleiben, steigt mit zunehmender Aufenthaltsdauer im Exil, da die für die Registrierung notwendigen Ehedokumente der Eltern sowie Aufenthaltstitel fehlen. Hinzu kommt, dass in den meisten arabischen Ländern Mütter ihre Staatsbürgerschaft basierend auf islamischem Familienrecht nicht an ihre Kinder weitergeben können. Staatenlosen Flüchtlingen fehlt nicht nur jeglicher Schutz durch die Gesetze, auch ist es ihnen nicht möglich, andere Dokumente im Laufe des Lebenszyklus zu erhalten, was Konsequenzen für ihre Selbstverwirklichung und die zukünftige Registrierung eigener Kinder hat (vgl. Albarazi 2016: 46ff.).
Syrer:innen in inoffiziellen Flüchtlingslagern im Libanon
Die libanesische Regierung hat trotz enormer Zunahme von geflüchteten Syrer:innen dem UNHCR keine Erlaubnis erteilt, Flüchtlingslager zu errichten und stattdessen die humanitäre Hilfe privaten und internationalen Organisationen überlassen (vgl. Chatty 2017: 26). Angesichts des unvorhersehbaren Endes des syrischen Bürgerkriegs bestehen Ängste innerhalb der libanesischen Gesellschaft, dass eine Neuansiedlung (arab. tawteen) von Syrer:innen im Libanon stattfinden könnte.
Aufgrund der hohen Kosten für die Anmietung von Wohnungen, Rohbauten und Garagen entwickelten sich informelle Flüchtlingslager auf unbebauten Grundstücken und vorher landwirtschaftlich genutzten Feldern. Sie beherbergen laut Schätzungen rund 17 % der syrischen Flüchtlinge (vgl. UNHCR/WFP/UNICEF 2017: 113), die sich zu Tausenden in der Bekaa-Ebene niedergelassen haben. Die informellen Flüchtlingslager sind konfessionell und entsprechend der Herkunftsregionen ihrer Bewohner:innen, die häufig als Großfamilien zusammenleben, weitgehend homogen16 und beherbergen die ärmsten Geflüchteten aus Syrien (vgl. Knudsen 2017: 149).
Die Entstehung von informellen Flüchtlingslagern geht oftmals auf persistente Patronage-Beziehungen im landwirtschaftlichen Sektor zurück, bei denen der sogenannte ›shawish‹17 eine Schlüsselrolle spielt (vgl. Chatty 2017: 27). Seit Beginn des syrischen Bürgerkriegs hat sich die Funktion und Bedeutung des shawish transformiert. Er fungiert als Entscheidungsträger und Vertreter der Bewohner:innen und wird deshalb mit Worten wie »the President of the Republic of each camp« (Abu Kheir 2016: 12) umschrieben. Der shawish, ist nicht nur für die Vermittlung zwischen Landbesitzer:innen und Syrer:innen zur Anmietung von Grundstücken und für die Beschaffung von Arbeitsplätzen zuständig, sondern übernimmt auch die Kommunikation und Koordination mit den libanesischen Behörden sowie mit internationalen und lokalen Hilfsorganisationen. Er kontrolliert sowohl die Verteilung von Hilfsgeldern als auch die Auszahlung von Löhnen. Ebenso ist seine Unterschrift für die Beantragung von Arbeits- und Aufenthaltsgenehmigungen erforderlich (vgl. Jagarnathsingh 2016: 24f.). Der Leiter einer libanesischen NGO charakterisiert die Machtposition des shawish folgendermaßen:
»The shawish will charge around US$ 60 – US$ 100 per tent, which is six by eight meters and can fit one to two families. Thirty three percent of tents have two families in one tent. Average children per family is five people. The shawish rents the land from the landlord for around US$ 330. He becomes a big businessman.« (The Freedom Fund 2018: 19)
Dies lässt vermuten, dass die Patronage- und Klientelverhältnisse nur in einigen Fällen als respektvoll, in anderen hingegen als ausbeuterisch einzustufen sind. Von einigen Flüchtlingslagern wurde bekannt, dass ihr shawish in die Zwangsarbeit Minderjähriger verwickelt war, die er in Fortführung ländlicher Tradition an nahegelegene Restaurants, Bauernhöfe, Autowerkstätten und andere Einrichtungen vermittelt: »In this sense, the shawish operates as a ‘gangmaster’ profiting from the supply of child labour.« (The Freedom Fund 2018: 08). Die Bewohner:innen der Flüchtlingslager leiden oftmals nicht nur unter der Ausbeutung durch den shawish, sondern auch unter den Kontrollen libanesischer Sicherheitskräfte und den Schikanen lokaler libanesischer Behörden18 (vgl. The Freedom Fund 2016: 19). Allerdings zeigen diese eine größere Toleranz, wenn die konfessionelle Zugehörigkeit der Flüchtlinge mit jener der lokalen libanesischen sheiks (›big man‹) übereinstimmt (vgl. Kidwai/Moore/FitzGibbon 2014: 12).
Zu Bewältigungsstrategien von Geflüchteten aus Syrien zählen neben dem Erhalt von Hilfsmitteln die Aufnahme informeller Beschäftigung, die Reduktion der Menge an Nahrung und der Qualität von Lebensmitteln, die Wahl einer qualitativ minderwertigen Unterkunft sowie die Kürzung von Ausgaben für Gesundheit und Bildung (vgl. Thorleifsson 2016: 1075). Frauen und Kinder gelten als besonders gefährdete Gruppe, wobei Mädchen einer höheren Gefahr sexueller Gewalt ausgesetzt sind. Aufgrund der Perspektivlosigkeit und aus ökonomischen Gründen sehen sich immer mehr Familien gezwungen, ihre minderjährigen Töchter zu verheiraten. Kinderheirat war in Syrien mit einem Anteil von 13 % im Jahr 2006 nicht ungewöhnlich (vgl. Bartels et al. 2018: 2), jedoch stieg der Anteil unter syrischen Geflüchteten auf derzeit 29 % an (vgl. UNHCR/WFP/UNICEF 2018: 37). Aufgrund der hier dargelegten Verhältnisse betrachten Syrer:innen den Libanon nicht als sicheren Aufenthaltsort (vgl. Thorleifsson 2016: 1072).
Syrische Flüchtlinge in den anderen Nachbarländern Syriens
Der Status der Flüchtlinge in der Türkei, Jordanien und im Irak unterscheidet sich von der Situation im Libanon. In diesen Nachbarländern können syrische Flüchtlinge den offiziellen Status ›Flüchtling‹ erhalten, allerdings in unterschiedlicher Interpretation. Die Staaten richteten offizielle Flüchtlingslager ein und gestatten den Geflüchteten das Recht auf Arbeit.
Vorübergehend geschützte Flüchtlinge in der Türkei
In der Türkei wurden syrische Flüchtlinge zunächst als temporäre Gäste (türk. misafir) bezeichnet (vgl. Euro-Mediterranean Human Rights Network 2011: 2). Ein neues Ausländergesetz ermöglicht seit April 2013, dass geflüchtete Syrer:innen einen vorübergehenden Schutzstatus erhalten können19 (vgl. Akcapar/Simsek 2018: 177). Seit Januar 2016 ist es Syrer:innen mit vorübergehendem Schutzstatus möglich, eine Arbeitsgenehmigung zu beantragen20 (vgl. National Legislative Bodies 2016). Im Jahr 2017 hatte allerdings nur ein Bruchteil von 22.000 syrischen Geflüchteten eine Arbeitsgenehmigung erhalten (vgl. UNHCR 2018e). Immer noch sind zwischen 800.000 und 900.000 der 3,6 Millionen UNHCR-registrierten Flüchtlinge im ›informellen Sektor‹ tätig (vgl. Yazici 2017: 14). Viele Türk:innen betrachten geflüchtete Syrer:innen als ›nawar‹ (›gypsies‹) und behandeln sie herablassend. Dennoch gilt die soziale Diskriminierung im öffentlichen Diskurs im Vergleich zu den anderen Nachbarländern als am geringsten ausgeprägt (vgl. Chatty 2017: 30ff.).
Die Regierung errichtete umgehend Flüchtlingslager für die schutzbedürftigsten Gruppen, die sich vor allem in der türkisch-syrischen Grenzregion aufhielten. Sie wird unterstützt von der Zivilgesellschaft, von Sufi-Organisationen, der Europäischen Union (EU) und von internationalen Organisationen, die u.a. finanzielle Hilfe für Umsiedlungen bereitstellen (vgl. UNHCR 2018f). Gleichzeitig bevorzugt die Regierung die Anmietung von privaten Unterkünften durch Flüchtlinge, um die Integration zu fördern. Etwa 23 % der UNHCR-registrierten Flüchtlinge lebt in den Städten Istanbul, Izmir und Bursa. Dort sind eine räumliche Konzentration der unterschiedlichen Gruppen in bestimmten Vierteln (International Crisis Group 2018: 4) und ein geringer Anteil an der Gesamtbevölkerung charakteristisch (z.B. 3,7 % in der Provinz Istanbul). Hingegen liegen die Prozentwerte in den Grenzprovinzen zu Syrien, wo sich knapp 1,7 Millionen Syrer:innen aufhalten, zwischen 10 und 20 %, in der Provinz Kilis sogar bei 80,6 % (vgl. Directorate General of Migration Management, Turkey 2019). Die vom türkischen Staat proklamierte Solidarität und Aufnahmebereitschaft soll die innenpolitische Stärke zum Ausdruck bringen und den regionalen Einfluss wiederbeleben. Eine weitere Rolle spielen die anti-kurdischen Interessen des Staates (vgl. Yazici 2017: 9). Indem die Anzahl sunnitischer Araber:innen in der Grenzregion die Präsenz der kurdischen Bevölkerung unterminiert und möglicherweise einige Flüchtlinge den radikalen Islamisten, die in Syrien gegen Kurd:innen vorgehen, nahestehen, versucht die Regierung, die politischen Ansprüche der Kurd:innen einzudämmen. Von Beginn an befürchtete die Türkei, dass Kurd:innen aus Syrien die große kurdische Minderheit in der Türkei ermutigen könnte, ihre Selbstbestimmung durchzusetzen. Dies beeinflusste die Behandlung kurdischer Geflüchteter aus Syrien, wie das vorbildlich ausgestattete Camp in Suruç für Flüchtlinge aus Kobanê zeigt (vgl. Getmansky/ Sınmazdemir/Zeitzoff 2018: 4).
Als bedeutendes Transitland konnte die Türkei syrische Flüchtlinge außerdem als Druckmittel für außenpolitische Interessen (z.B. EU-Beitritt, Visa-Liberalisierung) instrumentalisieren. Der EU-Flüchtlingspakt von 2016, der finanzielle Unterstützung und eine Weiterführung des EU-Beitrittsprozesses verspricht, ist Ausdruck der Verstärkung des Grenzregimes der EU und soll ein Modell für den vorgelagerten Grenzschutz werden. Gleichzeitig hat die Türkei ihr Grenzregime verschärft und sichert die Grenze zu Syrien durch den Bau einer 911 km langen Betonmauer. Auch wenn die Behörden bis heute die Rhetorik einer offenen Grenze aufrechterhalten, wird Syrer:innen bereits seit 2015 der Übergang verwehrt, von Ausnahmen wie z.B. medizinischen Notfällen abgesehen. Menschenrechtsorganisationen berichten von Massendeportationen hunderter, manchmal tausender Grenzübertreter:innen zurück nach Syrien (vgl. Yazici, 2017: 3, 9f.; HRW 2018b).
Flüchtlinge in Jordanien
In Jordanien haben sich bis November 2018 insgesamt 673.414 Syrer:innen beim UNHCR registriert (vgl. UNHCR 2018a). In der Absichtserklärung des jordanischen Staates mit dem UNHCR von 1998 wird u.a. der Begriff ›Flüchtling‹ definiert und der Grundsatz der Nichtzurückweisung festgelegt. Politisches Asyl wird jedoch nur in außergewöhnlichen Fällen gewährt und ist für die meisten Flüchtlinge keine Option (vgl. Al-Kilani 2014: 30). Der UNHCR-Flüchtlingsstatus wird vom jordanischen Staat als offizieller Status anerkannt. Zusätzlich ist eine Registrierung beim jordanischen Innenministerium erforderlich (vgl. Chatelard 2016: 2). Registrierte Flüchtlinge erhalten Zugang zum Schulsystem21 und zur medizinischen Versorgung (vgl. Francis 2015: 6; Al-Kilani 2014: 30).
Bereits vor der Fluchtmigration hielten sich etwa 750.000 Syrer:innen in Jordanien auf. Nach Schätzungen der Regierung lebten im Jahr 2016 etwa 1,4 Millionen Syrer:innen im Land (vgl. Lenner/Schmelter 2016: 122ff.). Etablierte ökonomische und familiäre Beziehungen führten, bereits vor dem syrischen Bürgerkrieg, zu einer hohen Mobilität zwischen beiden Staaten, da Syrer:innen ohne Visum nach Jordanien einreisen konnten und als Gäste (arab. duyuf) angesehen wurden (vgl. Yahya/Kassir/el-Hariri 2018: 19). Die Clan-Strukturen sind aufgrund der langjährigen Beziehungen, die u.a. die Städte Dera‘a (Syrien) und Irbid (Jordanien) im Hauran eng vernetzen, besonders ausgeprägt und für die hohe Unterstützung bzw. ›Integration‹ syrischer Flüchtlinge verantwortlich. Im Jahr 2013 begann die jordanische Regierung aufgrund von Sicherheitsbedenken die Einreise von Syrer:innen zu begrenzen und führte diskriminierende Kontrollmaßnahmen22 und Mengenbegrenzungen von 150 Geflüchteten pro Tag ein (vgl. HRW 2013). Die staatlichen Restriktionen können als Maßnahme zur Kontrolle illegaler Grenzübertritte sowie von ungesetzlichem Handel mit hilfsbedürftigen Personen und unterschiedlichsten Gütern interpretiert werden.
Die restriktive Haltung Jordaniens zeigt sich auch im Bau von UN-Flüchtlingslagern seit 2012. Sie wurden in der Nähe der jordanisch-syrischen Grenze errichtet, um die Flüchtlinge von der jordanischen Bevölkerung abzuschirmen. Flüchtlinge, die in der Landwirtschaft, der Baubranche und im Kleinhandel arbeiteten, konnten in eines der damals für die syrischen Bewohner:innen geschlossenen Flüchtlingslager abgeschoben werden. Nach offizieller Begründung sollte diese Maßnahme den jordanischen Arbeitsmarkt entspannen, obwohl die genannten Tätigkeiten vor der Ankunft syrischer Flüchtlinge von anderen ausländischen Arbeitsmigrant:innen wahrgenommen wurden.
Bis 2015 konnten Flüchtlingslager nur mit einer Aufenthaltsgenehmigung verlassen werden. Dazu musste ein jordanischer Bürge gefunden und bezahlt werden (vgl. HRW 2016: 13f.). Viele Bewohner:innen flohen hingegen aus den übergroßen Flüchtlingslagern23, um der dort von Clans organisierten sozialen Ausbeutung und politischen Unterdrückung zu entkommen (vgl. Chatty 2017: 27). Sie waren gezwungen, ohne legalen Status in Jordanien zu leben. Diese illegalen Flüchtlinge können sich seit März 2018 wieder registrieren und erhalten damit potenziell Zugang zu Arbeit, Hilfsleistungen und Bildung.
Gegenwärtig leben 21,5 % der registrierten Flüchtlinge in Flüchtlingslagern (vgl. Care Jordan 2017: 2). Die überwiegende Mehrheit wohnt in der Hauptstadt Amman und in den nördlichen Provinzen. Allerdings hat nur etwa ein Zehntel der Syrer:innen im arbeitsfähigen Alter eine Arbeitsgenehmigung, deren Beantragung teuer und bürokratisch ist und einen einheimischen Garantiegeber erfordert. Die Unterzeichnung des Plans Jordan Compact im Jahr 2016 lässt insbesondere die Absicht der jordanischen Regierung erkennen, die Partizipation von Syrer:innen am jordanischen Arbeitsmarkt zu legalisieren. Die syrischen Flüchtlinge sollen gezielt in Tätigkeiten, die keine höhere Bildung erfordern, gebracht werden (vgl. Barbelet/ Hagen-Zanker/ Mansour-Ille 2018: 4f.). Bereits in Jordanien illegal arbeitende Syrer:innen erhalten einen legalen Beschäftigungsstatus und sollen andere ausländische Arbeitsmigrant:innen ersetzen (vgl. Lenner/Schmelter 2016: 125). Gleichzeitig wurde allen Ausländer:innen der Zugang zu bestimmten Sektoren im Januar 2016 verboten, die unterschiedliche Ausbildungsniveaus erfordern (z.B. Verwaltung, Bildungseinrichtungen, Dienstleistungen wie Reinigung und Frisör) (vgl. Ministry of Labour 2016). Somit ist es nicht verwunderlich, dass von den über 50.000 Arbeitsgenehmigungen, die UNHCR-registrierte Flüchtlinge im Jahr 2017 erhalten haben (vgl. UNHCR 2018g), mehr als zwei Drittel in den landwirtschaftlichen Sektor fallen.24
Politische Flüchtlinge im Irak
Trotz politischer Destabilisierung und zunehmender Sicherheitsrisiken flohen tausende syrische Familien in den Irak. Dort hatten sich bis November 2018 genau 251.793 Personen als UNHCR-Flüchtlinge registriert (vgl. UNHCR 2018a). Die irakische Regierung hat die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 nicht unterzeichnet, jedoch nationale Rechtsinstrumente zum Flüchtlingsschutz erlassen. Der Political Refugee Act von 1971 gewährt Flüchtlingen aus politischen und militärischen Gründen u.a. das Recht auf Arbeit, Bildung und medizinische Versorgung und garantiert den Aufenthalt, solange die Fluchtursachen andauern (vgl. Iraqi Republic 1971). Der Irak und insbesondere die Autonome Region Kurdistan haben ihre liberale Politik für Flüchtlinge trotz kriegerischer Herausforderungen beibehalten. Aufgrund der relativen Sicherheit ist die überwiegende Mehrheit der Syrer:innen (97 % der registrierten Flüchtlinge) in die Autonome Region Kurdistan geflohen (vgl. Saaid 2016; UNHCR 2018h: 4ff.). Zur Durchreise erhalten sie im Irak in der Regel ein 15-tägiges Visum für medizinische oder touristische Zwecke und müssen sich einer Sicherheitsüberprüfung unterziehen. Über ein Drittel der UNHCR-registrierten syrischen Flüchtlinge (37 %) lebt in Flüchtlingslagern (vgl. UNHCR 2018h: 4ff.). Die Behörden der Autonomen Region Kurdistan gewähren syrischen Flüchtlingen ein Recht auf Wohnen, Arbeit und Bewegungsfreiheit sowie freien Zugang zu Gesundheits- und Bildungsdienstleistungen in der Region, wie folgende Selbstdarstellung zeigt:
»The KRG’s [Kurdistan Regional Government] rights-based policy remains unique in granting extensive rights and opportunities for the refugees. (…) The KRG remains committed to its rights-based policy and will continue to do everything in its power to alleviate the suffering of the refugees and provide security, protection, services, and opportunities.« (KRG Cabinet 2018)
Die Autonome Region Kurdistan erzielt damit eine erhöhte ökonomische Dynamik, lenkt positive internationale Aufmerksamkeit auf sich und stärkt ihre politische Existenz.
Fazit
Die Grenz- bzw. Reiseregime der Nachbarländer Syriens gewährten Personen aus Syrien bis 2013 die visumfreie Einreise. Seitdem wurde die Bezeichnung und Behandlung syrischer Flüchtlinge in allen angrenzenden Aufnahmeländern je nach geopolitischen Strategien und nationalen Interessen zielorientiert modifiziert und anhaltend gesetzlich geändert. Der Umgang der libanesischen Regierung mit Syrer:innen wird maßgeblich von den Interessen der politischen Parteien bestimmt, um ihre konfessionsgebundene Macht und den status quo des Systems zu wahren. Im Unterschied zu den anderen Nachbarländern Syriens werden Personen aus Syrien von der libanesischen Regierung als Vertriebene (arab. naziheen) bezeichnet, um eine politische Organisation der Syrer:innen, wie historisch bei den Palästinenser:innen erlebt, zu verhindern. Trotz des Verbots formeller Flüchtlingslager, aus Furcht vor dauerhafter Ansiedlung (arab. tawteen), sind unzählige informelle Lager im Libanon entstanden. Die dort lebenden Syrer:innen sind der Ausbeutung eines verantwortlichen Sprechers (arab. shawish) schutzlos ausgeliefert. Zunehmend wird im Libanon versucht, die staatlichen Regularien auf eine Rückführung der syrischen Flüchtlinge auszurichten. In der Türkei und in Jordanien werden im Unterschied dazu Strategien verfolgt, die Flüchtlinge in den lokalen und nationalen Arbeitsmarkt sowie in die Gemeinschaften zu integrieren. Die Arbeitsmigrationsregime der Länder sind jedoch darauf ausgerichtet, syrische Flüchtlinge in niedrigqualifizierte Beschäftigungen zu bringen, um die Konkurrenz mit der einheimischen Bevölkerung zu reduzieren. Im Irak scheint die liberale Aufnahme von Flüchtlingen der erwünschten politischen Stabilität und der erhofften positiven internationalen Aufmerksamkeit geschuldet.
Die historische Perspektive auf die Nachbarländer Syriens macht die Entstehung der großflächigen Überlappung von Flüchtlingsregimen mit Arbeits- und Reiseregimen (vgl. Betts 2010: 22) in der Region der Levante verständlich. Je beharrlicher sich Länder weigern, die international gültigen Konventionen zum Schutz von Flüchtlingen anzuerkennen, desto prekärer gestalten sich die Lebensverhältnisse der Geflüchteten. Der Verzicht auf staatliche Subventionen lässt in vielen Bereichen keinen anderen Ausweg als informelle Bewältigungsstrategien zur Überlebenssicherung zu. Clan-basierte Beziehungsgeflechte und ausbeuterische Abhängigkeitsverhältnisse gewinnen durch staatliche Zurückhaltung an Bedeutung und dominieren den Lebensalltag der schutzbedürftigsten Gruppen. Aufgrund ihrer Dominanz sollten informelle Netzwerke auf theoretischer Ebene in das Konzept der globalen Mobilitätsregime integriert werden. Diese Geflechte sind eng mit Arbeits-, Flüchtlings-, und Reiseregimen verwoben. Zukünftige empirische Studien könnten deren Konzeptualisierung voranbringen und zum besseren Verständnis der alltäglichen Lebenswelt von Flüchtlingen beitragen.
Die dargelegte Problematik unterschiedlicher Bezeichnungen und Behandlungen spiegelt sich in den Aufnahmeländern der EU wider. Trotz Staatenverbund ist die Komplexität in Europa aufgrund der jeweiligen länderspezifischen Migrationsgeschichte und den damit verbundenen differenten Strategien der einzelnen Mitgliedsstaaten sogar als höher einzustufen. Europaweite Unterschiede werden nicht nur bei der Aufnahme und Behandlung von Flüchtlingen (z.B. Zugang zum Arbeitsmarkt, Ausbildungsmöglichkeiten, medizinische Versorgung), dem Ablauf des Asylverfahrens (z.B. Fristen), dem erteilten Aufenthaltstitel, der Aufenthaltsdauer und der Anzahl der aufgenommenen Personen (z.B. Flüchtlingskontingente), sondern auch bei räumlichen Beschränkungen (z.B. Residenzpflicht), der staatlichen und zivilgesellschaftlichen Förderung (z.B. Integrationskurse, Wohngeld, lokale Beratungsstellen), der Anerkennung von Qualifikationen (z.B. Berufsabschluss), der Rechtssicherheit (z.B. während der Ausbildungszeit) und den Maßnahmen gegen Diskriminierung und fremdenfeindliche Gewalt deutlich. Die ungleiche Behandlung und Einordnung in den Ländern Europas bedingen, dass sich die Perspektiven auf Europa von geflüchteten Syrer:innen im Libanon, Jordanien, der Türkei und dem Irak unterscheiden. Ihre Einstellung wird von der eigenen Situation im jeweiligen Nachbarland beeinflusst, weshalb bei Geflüchteten in der Türkei seltener der Wunsch besteht, in Europa als ›Flüchtling‹ zu leben.
Die Frage ›Wer ist wo und wann ein Flüchtling?‹ kann weder in den Nachbarländern Syriens, wie der Artikel exemplarisch zeigt, noch in der EU ohne den Blick auf die historischen Erfahrungen, gesellschaftlichen Dynamiken und (geo-)politischen Strategien beantwortet werden und beeinflusst die Handlungsstrategien und Organisationsformen von geflüchteten Menschen.
Das Manuskript für diese Publikation wurde im Februar 2019 abgeschlossen. Aus Platzgründen musste auf eine Darstellung der empirischen Vorgehensweise verzichtet werden. Die Erkenntnisse basieren auf Gesprächen mit Expert:innen und lebensweltlichen Interviews mit Geflüchteten aus Syrien sowie Libanes:innen vor Ort. Die zitierte Literatur von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wurde vom Autor:innenteam quellenkritisch basierend auf den eigenen Kenntnissen der lokalen Lebensbedingungen und der lebensweltlichen Umgangsweisen mit administrativen Regelungen ausgewählt und analysiert.
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